PONENCIA
DE RAFAEL
PINNA CABREJOS
DIRECTOR EJECUTIVO DE LA ASOCIACIÓN DE DIARIOS Y REVISTAS DE
PERÚ Y DIRECTOR EJECUTIVO DEL CONSEJO DE LA PRENSA PERUANA
XVIII CONGRESO NACIONAL
DE LA ASOCIACIÓN MEXICANA DE EDITORES.
MAZATLÁN, SINALOA, OCTUBRE 18, 2002.
Seminario Internacional: Los Editores
y el Derecho de Acceso a la Información Pública: Experiencias
de Instrumentación
LOS
EDITORES Y LA LEY DE ACCESO A LA INFORMACIÓN
EN PODER DEL ESTADO EN EL PERÚ
Todos sabemos que el derecho al libre acceso a la información
es parte intrínseca del derecho humano, y trascendental en la
construcción y en el desarrollo de una sociedad democrática.
La información otorga a los individuos una herramienta para facilitar
una adecuada fiscalización de las autoridades propiciando a que
asuman un rol activo e informado sobre los cambios políticos
y sociales en nuestros países.
Mientras en el Perú se transitaba
hacia la democracia, se tornó aún más importante
afianzar el derecho del ciudadano de acceder a la información.
Los gobiernos como todos sabemos suelen encontrar razones para mantener
en reserva o en secreto la información, aduciendo razones o intereses
de seguridad nacional y de orden público. Es común que
los gobiernos consideren la información oficial como propia obviando
su verdadera función de resguardo en nombre de la sociedad.
En mayo del 2000, el Consejo de la Prensa
Peruana, integrado por las empresas de la Asociación de Diarios
y Revistas del Perú (ADIRPE) inició el proyecto “Acceso
a la Información en Poder del Estado”, con el
propósito de combatir la cultura del secreto inherente en el
Estado peruano. Su propósito fue el de formular propuestas y
organizar actividades que conlleven a una mayor transparencia informativa
de parte de los diversos estamentos del Estado, y generar una mayor
conciencia entre los funcionarios públicos y la sociedad en general
sobre la importancia del Derecho a la Información.
De esta forma las empresas editoras de
Medios de Comunicación, buscaron contribuir de una manera positiva
al fortalecimiento de la libertad de expresión, a la transparencia
y el buen gobierno. Asimismo, a la vigencia del estado de derecho abriendo
posibilidades de fiscalización a las acciones del gobierno y
el uso de los fondos públicos por parte de los medios de comunicación
y de la sociedad en general. El Consejo de la Prensa Peruana también
buscó combatir la cultura del secreto al promover los mecanismos
legales que defienden el Derecho a la Información de la ciudadanía.
En nuestro país el derecho al libre
acceso a la información pública está protegido
por la Constitución de 1993 (Artículo 2º inciso 5).
En febrero del 2001, el gobierno de transición promulgó
un Decreto Supremo que dispone que las entidades del Sector Público
incorporen en su Texto Unico de Procedimientos Administrativos (TUPA),
mecanismos que faciliten el acceso a la información que posean
o produzcan.
Asimismo, se pronunció un Decreto
de Urgencia (035-2001-PCM) llamado “ Acceso Ciudadano a Información
sobre Finanzas Públicas” el cual tiene como objetivo lograr
la transparencia en los asuntos financieros del Estado como arma para
combatir contra la corrupción. Entre las ordenanzas del mismo,
cabe resaltar la instalación de portales de los principales sectores
estatales en internet. Sin embargo, aún queda un gran sector,
entre ministerios, entidades ejecutoras, organismos autónomos
y municipalidades, que no acogen plenamente los mecanismos que faciliten
el acceso ciudadano a la información. Por ello, este esfuerzo
debe consolidarse para que en la práctica, el pleno goce de dicho
derecho no esté limitado.
Nosotros como Consejo de la Prensa Peruana
hemos reconocido públicamente la iniciativa del ex Presidente,
Valentín Paniagua, quien acogió este importante tema del
Derecho a la Información, por considerar que durante su gestión
se dio los primeros y muy importantes pasos hacia la transparencia informativa
del Estado. Asimismo saludó la iniciativa del Congreso de la
República que en enero del 2002 aprobó la “Ley Marco
de Modernización de la Gestión del Estado” cuyo
artículo 11 precisa que es obligación de los trabajadores
y funcionarios del Estado otorgar la información requerida en
forma oportuna a los ciudadanos así como someterse a la fiscalización
permanente de los ciudadanos tanto en lo referido a su gestión
pública como con respecto de sus bienes o actividades.
Sin embargo, nosotros consideramos que
era necesario unificar todas las disposiciones legales en una Ley de
Acceso a la información Ciudadana, sometida al debate y escrutinio
público para que realmente ordene la transparencia informativa
del Estado y sancione la cultura del secreto. Cabe llamar la atención
lo conocido sobre los peligros inherentes a cualquier ley que regule
la información. Por ejemplo, la Ley de Acceso a la información
promulgada en el Paraguay cuyas excepciones predominantes motivaron
a que sea bautizada como la “Ley Mordaza” fue retirada debido
a la protesta de los medios de comunicación y la ciudadanía.
Por esto, el Consejo de la Prensa Peruana aceptó con beneplácito
la invitación que nos hizo el Congreso a participar en el debate
y formulación de la legislación.
En el ámbito judicial, nuestra Constitución
prevé, en uno de sus artículos, la figura del Hábeas
Data para casos en que un funcionario público se niegue a entregar
la información solicitada. Sin embargo, la falta de independencia
del Poder Judicial resultó en que este recurso sea poco utilizado
tanto por los ciudadanos como por los medios de comunicación.
Estas discrepancias legislativas se combinan
con una cultura de secretismo que existe en el entorno de los empleados
públicos que arbitraria y sistemáticamente niegan información
solicitada por los ciudadanos. En varios países la experiencia
indica que una burocracia que no coopera puede diezmar hasta la legislación
más progresista.
La negativa a divulgar información
de orden público se justifica muchas veces aduciendo razones
de seguridad nacional. La seguridad nacional es inevitablemente una
preocupación común a todos los gobiernos, sin embargo,
debido a la extensa y elástica definición que ha tenido
el término Seguridad Nacional en el Perú, ésta
se ha evocado con demasiada frecuencia, justificándose así
la discreción del gobierno. Inclusive en la actualidad, la falta
de una definición puntual sobre lo que es Secreto de Estado conlleva
al secretismo. Por ejemplo, el reglamento de Organización y Funciones
del Consejo Nacional de Inteligencia fue aprobado durante el gobierno
de transición por el Poder Ejecutivo mediante Decreto Supremo
con carácter “Secreto”.
La Sociedad Interamericana de Prensa (SIP)
a través de su proyecto de Chapultepec, ha hecho una recopilación
de la legislación que afecta a la libertad de expresión
en las Américas, también ha señalado que actualmente
las restricciones al acceso a la información constituyen uno
de los principales impedimentos para que florezca la libertad de expresión
en la región.
Asimismo, un documento que se ha convertido
en referente en torno al acceso a la información es “Los
Principios de Lima. Libertad de Expresión y Acceso a la Información
en Poder del Estado” de noviembre del 2000, promovido por el Consejo
de la Prensa Peruana, y de cuya redacción participaron expertos
nacionales e internacionales en el tema, incluyendo a los Relatores
Especiales para la Libertad de Expresión de la ONU y la OEA,
Abid Hussain y Santiago Cantón respectivamente.
Cabe resaltar, sin embargo, que desde que
el gobierno de transición asumiera el mando del país en
el año 2000, ha sido evidente que tanto miembros de la prensa
como de las Fuerzas Armadas han visto la necesidad de re-analizar sus
relaciones. Esto se reflejó en la incorporación permanente
de altos mandos en actividad de la Marina de Guerra del Perú
así como del Ejército, Fuerza Aérea y la Policía
Nacional en las sesiones del Grupo de Trabajo Acceso a la Información
que convoco el Consejo de la Prensa Peruana.
Es en este marco que nuestra institución
inició en marzo del 2002 el proyecto Mesas de Dialogo Prensa-
Fuerzas Armadas habiendo obtenido el aval del Ministerio de Defensa
para iniciar una serie de intercambios tanto en Lima como en provincias
para determinar acciones concretas que conlleven a un mejor entendimiento
del rol de ambos sectores en una sociedad democrática. Entre
los temas tratados figura el del acceso a la información y los
secretos de Estado.
El Consejo de la Prensa Peruana consideró
que la oportunidad de trabajar con las Fuerzas Armadas y el Ministerio
del Interior en la elaboración de políticas de Derecho
a la Información y Seguridad Nacional, fue un logro importante
en su campaña por erradicar la cultura del secreto en nuestro
país.
En este sentido, también cabe resaltar
la oportunidad que depara el convenio de cooperación firmado
por el Consejo de la Prensa y la Comisión de la Verdad en diciembre
del 2001, que contempla el tratamiento de la información que
acopie dicha Comisión y que por razones de análisis y
protección de testigos deberá tener un tratamiento especifico,
previo a la publicación de su informe final.
Sin embargo una preocupación para
el Consejo de la Prensa Peruana fue la consolidación de los avances
obtenidos durante el gobierno del Presidente Paniagua en torno al acceso
ciudadano a la información pública. Luego de los seis
primeros meses de funcionamiento de la línea de acceso, el Consejo
de la Prensa Peruana comprobó que la cultura del secreto continuaba
arraigada en la administración pública. En tal sentido,
cabe resaltar el compromiso que tiene nuestra institución para
darle seguimiento a la Agenda Pendiente de Transparencia y Fiscalización
del Estado, asumido durante una ceremonia pública realizada en
Palacio de Gobierno el 18 de julio del 2001.
Es por ello que en enero del 2002, llamamos
la atención sobre el peligro de retroceso en materia de la transparencia
estatal. Esto sobre la base de un informe interno referido al cumplimiento
del Decreto de Urgencia (035-2001), “Ley de Acceso Ciudadano a
Información sobre Finanzas Públicas”, elaborado
por consultores del Ministerio de Economía y Finanzas, que precisa
que poco es lo que se ha avanzado en esta materia. Por ejemplo, el informe
sostiene que el 69.3% de los Ministerios y organismos autónomos,
no cumplen con publicar sus proyectos de inversión y el 57.7%,
sus presupuestos ejecutados. Entre estos se encuentran el Ministerio
de Salud, el Ministerio de Trabajo, el Ministerio Público, el
Tribunal Constitucional y Reniec. En el terreno de las empresas estatales,
el 90.5% no cumple con hacer público su presupuesto anual o sus
presupuestos ejecutados, el 100% no publica sus proyectos de inversión
y el 66.7% sus contrataciones y adquisiciones. Aparentemente existe
una falta de voluntad política en ciertos sectores para continuar
con la tarea de transparencia informativa en el Estado.
De ahí que, se hizo evidente la
necesidad de monitorear el trabajo del sector público en materia
del Derecho a la Información. Si bien desde que se inauguró
el portal de Transparencia Económica y Fiscal un número
de instituciones han emulado el esfuerzo, en general ha sido de forma
incipiente e insuficiente; por lo que es necesario profundizar el monitoreo
y fiscalización de todo el sector público.
Es en el área de los gobiernos locales
donde llama la atención el incumplimiento a gran escala de las
normas legales, que ordenan a todas las entidades públicas a
dar información e incorporar mecanismos que acojan, sin expresión
de causa, las solicitudes de información pública.
Dado el estrecho vínculo entre el
ciudadano y su gobierno local y la proximidad de los comicios electorales
en noviembre del 2002, el vacío en materia del Derecho a la Información
edil adquiere importancia vital. De acuerdo a un informe publicado por
la Defensoría del Pueblo en setiembre del 2001, el 98% de las
Municipalidades del país, no adecuaron sus TUPAs al D.S. 018-2001.
El Consejo de la Prensa Peruana realizó un sondeo con la colaboración
de la red de corresponsales en provincias, quedando también en
evidencia el alto costo que por la información pretenden cobrar
los gobiernos locales para acceder a la información, es otro
impedimento para que la ciudadanía pueda acceder a la misma.
Es en este sentido que lo actuado por los
Medios de comunicación y el Consejo de la Prensa Peruana, como
su representante, en favor de obtener todos los dispositivos legales
reunidos en un solo documento, sobre la libertad de información,
se logró, el pasado 2 de agosto en el Congreso de nuestra Nación
la Ley Nº27806, ley de "Transparencia y Acceso a la Información
Pública".
Pero como esta ley no tiene todo, lo que
como Consejo de la Prensa Peruana y los editores de los medios, habíamos
propuesto; en unión con algunos congresistas y especialistas,
hemos propuesto algunas modificaciones mas de forma que de fondo, a
esta reciente ley, las cuales voy a mencionar:
• Pedimos que se elimine el párrafo
final del artículo 2° que establece que “Las Fuerzas
Armadas y la Policía Nacional del Perú responden las solicitudes
de información a través del Ministerio de Defensa y del
Ministerio del Interior, respectivamente”.
En los puntos concernientes a las publicaciones
en los portales de dependencias públicas (artículo 5º)
• Que se añada que las entidades de la administración
pública deben difundir a través de sus portales electrónicos:
- Los Textos Únicos de Procedimientos Administrativos (TUPA).
- Las agendas de los altos funcionarios del Estado.
En cuanto a los plazos de implementación
(articulo 6º)
• Que se establezca un plazo fijo para que las entidades de la
administración pública se adecuen a lo estipulado por
el artículo 5°.
• Que se modifiquen los plazos de
implementación de portales:
- Entidades del Gobierno Central, organismos autónomos y descentralizados:
hasta un plazo máximo que vence el 31 de diciembre de 2002.
- Gobiernos Regionales: hasta un año después de su instalación.
- Gobiernos Locales Provinciales y organismos desconcentrados a nivel
provincial: hasta un año desde el inicio del nuevo período
municipal, salvo que las posibilidades tecnológicas hicieran
imposible su instalación.
- Gobiernos Locales Distritales: hasta dos años contados desde
el inicio del nuevo período municipal, salvo que las posibilidades
tecnológicas hicieran imposible su instalación.
- Entidades privadas que prestan servicios públicos o ejerzan
funciones administrativas (artículo 9°): hasta el 31 de diciembre
de 2002.
También pedimos que se incluya (articulo
9º) que las empresas privadas que prestan servicios públicos
también tienen la obligación de facilitar la información
a la ciudadanía y no solamente a “sus respectivos organismos
supervisores” como lo establece la ley.
Ahora en cuanto a las excepciones al ejercicio
del derecho (articulo 5º). Que se modifique el inciso a) que otorga
al Consejo de Ministros la función de clasificar la información
como “secreta y estrictamente secreta” por razones de seguridad
nacional.
La facultad de clasificar información debe recaer sobre el funcionario
responsable designado de acuerdo a la ley. Esta decisión deberá
ser ratificada por el superior jerárquico.
Incluir que las excepciones al ejercicio
del derecho por razones de seguridad nacional (articulo 15º) sean
modificadas en tal forma que sólo deben consignar casos específicos
de información clasificada para proteger la capacidad de respuesta
al uso o amenaza de fuerzas externas o internas.
Y es en este sentido que consideramos las
siguientes excepciones.
• En el ámbito militar:
1. Planes de guerra, logísticos, de reserva y movilización
y de operaciones especiales.
2. Las operaciones y planes de inteligencia y contrainteligencia militar.
3. Desarrollos técnicos y/o científicos propios de la
defensa nacional.
4. Órdenes de operaciones, logísticas y conexas, relacionadas
con planes de guerra, planes de movilización y operaciones especiales.
5. Planes de defensa de bases e instalaciones militares.
6. El material bélico, sus componentes, accesorios y/o ubicación
cuyas características pondrían en riesgo los planes de
guerra y/o defensa.
•
En el ámbito interno:
1. Planes de operaciones policiales de inteligencia y aquellos destinados
a combatir el terrorismo, tráfico ilícito de drogas y
organizaciones criminales.
2. Informaciones que impidan el curso de las investigaciones en su etapa
policial dentro de los límites de la ley, incluyendo los sistemas
de recompensa, colaboración eficaz y protección de testigos,
así como la interceptación de comunicaciones amparadas
por la ley.
3. Los planes de seguridad y defensa de instalaciones policiales, establecimientos
penales y la de protección de dignatarios.
4. El movimiento del personal de unidades especializadas que pudiera
poner en riesgo la vida e integridad de las personas involucradas.
5. El armamento y material logístico comprometido en operaciones
especiales y planes de seguridad y defensa.
•
En el ámbito de Inteligencia:
1. Los planes estratégicos y de inteligencia, así como
la información que ponga en riesgo sus fuentes.
2. Los informes que, de hacerse públicos, perjudicarían
la información.
3. Aquellos informes oficiales de inteligencia que, de hacerse públicos,
incidirían negativamente en las excepciones contempladas en A.1,
A.2 y A.4
•
En el ámbito de las Relaciones Externas:
1. La información oficial referida al tratamiento en el frente
externo de la información clasificada en el ámbito militar
(A.1, A.3, A.4 y A.6)
2. Los elementos de las negociaciones internacionales que, de revelarse,
perjudicarían los procesos negociadores o alterarían los
acuerdos adoptados, no serán públicos por lo menos en
el curso de las mismas.
3. Información que al ser divulgada oficialmente por el Ministerio
de Relaciones Exteriores pudiera interrumpir las relaciones diplomáticas
con otros países.
También pedimos en cuanto a las
excepciones al ejercicio del derecho:
• Que se modifique el inciso h)
sobre excepciones a la información por motivos de intimidad personal
para que prevalezca el interés público como límite
de la excepción.
• El legítimo derecho del
individuo a la intimidad puede reconocerse como excepción al
acceso a la información, siempre que sea necesario y regulado
en forma limitada, añadiendo que las leyes de privacidad no deben
inhibir ni restringir la investigación y difusión de temas
de interés público.
• Que se elimine el inciso i) que
plantea la posibilidad de que se den nuevas restricciones al acceso
a la información “por una Ley aprobada por el Congreso
de la República”.
A una ley de desarrollo constitucional no se le pueden añadir
excepciones mediante una ley de menor rango.
Ahora en cuanto a la conservación de la información (articulo
18º) pedimos:
•
Que se modifique agregando al primer párrafo los siguientes términos:
“Es responsabilidad gubernamental crear y mantener registros públicos
de manera profesional para que el derecho a la información pueda
ejercerse a plenitud. En ningún caso la entidad de la Administración
Pública podrá destruir la información que posea”.
Para terminar quiero manifestar que en la actualidad se esta debatiendo
modificaciones a nuestra constitución, la cual como es de dominio
público fue realizada por el anterior Gobierno, con los problemas
que esto causó.
En este proyecto el Consejo de la Prensa
Peruana y la Asociación de Diarios y Revistas del Perú,
han hecho llegar sus puntos de vista sobre lo conveniente a la libertad
de información y acceso a la información; que se las doy
a conocer:
PROPUESTAS DE MODIFICACIÓN
DEL ARTICULADO
Libertad de información y expresión
Pedimos
aumentar:
Artículo 2°.-
Toda persona tiene derecho:
4. A las libertades de información, opinión, expresión
y difusión del pensamiento mediante la palabra oral,
escrita o la imagen, por cualquier medio de comunicación social,
sin previa autorización ni censura ni impedimento algunos, bajo
las responsabilidades ulteriores fijadas por ley. Los
derechos de informar y expresarse comprenden los de buscar
información, fundar medios de comunicación y la
reserva de las fuentes periodísticas.
Los delitos cometidos por medio del libro, la prensa y demás
medios de comunicación social se tipifican en el Código
Penal y se juzgan en el fuero común. Es delito toda acción
que suspende o clausura algún órgano de expresión
o le impide circular o transmitir libremente.
5.- A acceder a la información del Estado sobre asuntos públicos
y a solicitar, sin expresión de causa, la información
que requiera y a recibirla de cualquier entidad de la administración
pública, ya se trate de la que produzca, procese o posea, en
el plazo legal, con el costo que suponga su reproducción. Se
exceptúan las informaciones que afecten la intimidad y
aquellas que de conformidad con lo que disponga la ley orgánica
de la materia, sean objeto de reserva en defensa del derecho de las
personas por razones de peligro real e inminente a la seguridad nacional,
la integridad territorial, la persecución del delito y el mantenimiento
del orden democrático.
El secreto bancario, la reserva tributaria y la reserva bursátil
pueden levantarse a pedido del juez, del Fiscal de la Nación,
de una comisión investigadora del Congreso, una subcomisión
investigadora de la Comisión Permanente del Congreso o la Unidad
de Inteligencia Financiera con arreglo a ley y siempre que se refieran
al caso investigado.
PROPUESTAS DE MODIFICACIÓN DEL ARTICULADO
Objeción de conciencia
Artículo
2°.- Toda persona tiene derecho:
19. A mantener reserva sobre sus convicciones ideológicas, políticas,
filosóficas, religiosas o de cualquier otra índole, así
como a guardar el secreto profesional.
La objeción de conciencia se regula por ley orgánica.
Artículo 154°.-
Pueden expedirse leyes especiales porque lo exige la naturaleza de las
cosas, pero no por la diferencia de las personas.
Ninguna ley tiene fuerza ni efecto retroactivos, salvo en materia penal
o laboral, cuando es más favorable a quien es penado o al trabajador.
La ley se deroga por otra ley. También queda sin efecto por sentencia
que declara su inconstitucionalidad.
Carecen de validez las leyes o normas de menor jerarquía
de carácter secreto.
Concluyo con unas palabras del relator
especial para la libertad de expresión de la ONU Sr. Abid Hussain
“ No creo que sea derecho de la persona que gobierna prohibir
el libre ejercicio de la prensa en nombre de la seguridad de un país.
No podemos dejar que se nos quite el derecho a expresarnos y que la
prensa nos informe”.
Muchas Gracias.
Rafael Pinna Cabrejos.
Gerente General de la Asociación de Diarios y Revistas del Perú.
